Da insustentabilidade do Plano Piloto

Jorge Guilherme Francisconi

Introdução

É muito provável que a grande maioria das pessoas pense que o Plano Piloto de Brasília conta com aquela sólida fundamentação urbanística que as leis de Planos Diretores oferecem e que a legislação federal exige. Mas nada disso acontece. Vencido o ano do cinquentenário da inauguração da Nova Capital, o Plano Piloto permanece desprovido da fundamentação urbanística exigida pela civitas civitatis do Brasil, núcleo urbano tombado pelo IPHAN, Patrimônio da Humanidade pela UNESCO e também núcleo [core] de metrópole com mais de três milhões de habitantes. Ao contrário do restante do território do Distrito Federal, que segue o Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal [PDOT/DF], a urbanização do Plano Piloto não dispõe de fundamentos jurídicos sólidos visto ser inaplicável e insustentável o marco institucional estabelecido pelo GDF, mediante o Decreto nº 10.829, de 2 de outubro de 1987, e ratificado pela Portaria 314 do IPHAN, de 08 de outubro de 1992, que são as normas que sustentam a preservação do plano-piloto de 1957.

A insustentabilidade urbanística que se estabelece a partir do fato de que há duas questões que o Decreto não responde: [i] qual é o plano-piloto a ser adotado? [ii] quais são as características essenciais de cada escala urbana? Isso porque o Decreto é um instrumento legal que aprova dois planos urbanos diferentes [plano-piloto original e plano-piloto construído], como se iguais fossem, para definir o plano diretor da mesma área urbana [Plano Piloto]. Além disso, estabelece que a concepção urbana da cidade adotará as características essenciais de conceito urbanístico criado por Lucio Costa [escalas urbanas], mas as características das escalas nunca foram definidas. Ou seja: o Plano Piloto de Brasília não dispõe dos fundamentos jurídico-normativos exigidos para promover uma urbanização sustentada.

Pode-se imaginar que algumas pessoas dirão que os argumentos não procedem visto que o Decreto caducou porque não atende ao Estatuto da Cidade1. Vale lembrar que a Lei Orgânica do DF valida o Decreto e a Portaria quando, em 1996, acrescentou um inciso no Art. 3o da Lei Orgânica [Emenda à Lei Orgânica nº 12], segundo o qual cabe ao Governo do Distrito Federal:

XI – zelar pelo conjunto urbanístico de Brasília, tombado sob a inscrição nº 532 do Livro do Tombo Histórico, respeitadas as definições e critérios constantes do Decreto nº 10.829, de 2 de outubro de 1987, e da Portaria nº 314, de 8 de outubro de 1992, do então Instituto Brasileiro do Patrimônio Cultural – IBPC, hoje Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN. [grifo nosso]

O Plano Piloto recebe tratamento diferenciado, no PDOT, devido a este inciso da Lei Orgânica. Para esta área cabe aprovar o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília [PPCUB], cuja minuta está sendo elaborada por empresa consultora contratada pela SEDUMA/GDF.

Aqui o objetivo maior é analisar, com cuidado e profundidade, o impacto do Decreto no. 10.829/87, elaborado a partir do texto Brasília Revisitada, como marco urbanístico definido pelo Governo Federal para preservar os valores urbanos e atender exigência da UNESCO quando do pleito para que o Plano Piloto de Brasília fosse qualificado como Patrimônio Cultural da Humanidade. Para atender a estes objetivos caberia elaborar um Decreto conceitualmente sólido para fins de valorizar, preservar e consolidar os valores urbanos do plano-piloto, segundo as características essenciais de cada escala. Mas, como se verá, o Decreto não oferece a fundamentação exigida e por isso torna-se necessário refazê-lo para fins de planejamento e gestão do Plano Piloto. Esta constatação poderá, por certo, colidir com textos pouco técnicos e muito literários, surgidos ao longo das últimas décadas, mas que não analisam os equívocos e a precisão conceitual do Decreto Brasília Revisitada. E sobre estas diferenças de pontos de vista caberá a cada um formular seu juízo.2

Os dois planos-piloto de 1957

No transcorrer do ano de 1957, dois planos-piloto foram criados para a Nova Capital do Brasil, ambos sob a égide de Lucio Costa. O primeiro foi o plano-piloto original selecionado por júri internacional como vencedor do concurso para a Nova Capital. O segundo foi o plano-piloto que orientou a construção do Plano Piloto. Os dois projetos são mencionados por Lucio Costa em Brasília 57 – 85: do plano-piloto ao Plano Piloto, documento cuja redação coordenou, faz trinta anos, para atender o convite de Luis Cordeiro e Tânia Battella, membros do Governo do Cel. José Ornellas, para que fizesse o “check-up” urbanístico e apoiasse em ações de gestão e planejamento do Plano Piloto.

Fig.1 – Plano-Piloto original – vencedor segundo júri internacional [1957] Fonte: Brasília 57-85. p. 29

Fig.1 – Plano-Piloto original – vencedor segundo júri internacional (1957). Fonte: Brasília 57-85 p.29

Em Brasília 57–85 constam os dois projetos do plano-piloto e Lucio Costa trata desta reformulação do projeto original ao lembrar que “no inicio do desenvolvimento do projeto houve sempre a intenção de fidelidade ao risco original, tanto por parte da Divisão de Urbanismo como das autoridades – respeitar o plano-piloto era ponto pacífico…”. E destaca: “a Brasília que hoje existe é muito parecida com a Brasília inventada por seu autor.”3. Esta observação caracteriza o fato de o projeto original não corresponder ao projeto adotado na construção do Plano Piloto porque, ainda em 1957, houve a decisão de refazer o plano-piloto original e projetar o plano-piloto construído.

Em 1985, Lucio Costa participa da elaboração do Decreto Brasília Revisitada, em cujo texto consta o plano-piloto original no Art.1o e nos anexos [Fig.1], assim como consta o plano-piloto usado na construção da Nova Capital, que não é mencionado nos artigos do Decreto, mas cujo mapa [Fig.2] consta nos anexos e é utilizado para definir os perímetros de cada escala urbana na área do Plano Piloto [Fig.4].

O decreto foi elaborado para atender exigência de parecer do ICOMOS para UNESCO que era “favorável a inscrição de Brasília na lista do Patrimônio Mundial” desde que adotadas “medidas mínimas de proteção (que) garantam a salvaguarda da criação urbana de Costa e Niemeyer.” Face a aprovação do parecer pelo Conselho da UNESCO, em maio de 1987, foi promulgado o Decreto 10.829/87 para evitar o longo procedimento que envolve a aprovação de leis federais e locais. A base jurídica do Decreto é a Lei Federal no. 3.751/60, aprovada em 13 de abril para estabelecer “a organização administrativa do Distrito Federal” e cujo art. 38 foi inserido para atender preocupações quanto à preservação dos valores urbanísticos, arquitetônicos e culturais do Plano Piloto. Para tanto este artigo estabelece que: “Qualquer alteração no Plano Piloto, a que obedece a urbanização de Brasília, depende de autorização de lei federal”. Este texto sustenta o Decreto no10.829/87, publicado em 14/Out/1987 no Diário Oficial do Distrito Federal, cujo Artigo 1o trata da concepção urbana do plano-piloto e estabelece que:

Art. 1o. – Para efeito da aplicação da Lei no. 3.751 […] entende-se por Plano Piloto de Brasília a concepção urbana da cidade, conforme definida na planta em escala 1/20.000 e no Memorial Descritivo e respectivas ilustrações que constituem o projeto de autoria do Arquiteto Lucio Costa, escolhido como vencedor pelo júri internacional do concurso para a construção da nova Capital do Brasil.” [grifo nosso]

Com isso o Decreto incorre em equívoco quando estabelece que o Plano Urbano adotado na construção do Plano Piloto é aquele escolhido como vencedor pelo júri internacional do concurso. Afirmação que não corresponde a verdade visto que não foi o que aconteceu. Há significativas diferenças entre a concepção urbana do projeto aprovado pelo júri internacional [Fig.1] e o projeto da Divisão de Urbanismo da NOVACAP [Fig.2] e que foi adotado na construção cidade. Ainda que os dois projetos sejam parecidos do ponto de vista urbanístico, é impossível tratar dois projetos urbanos parecidos numa mesma norma legal, como se iguais fossem, dado que não adotam fundamentos jurídicos e administrativos iguais para fins de planejamento e gestão. Desta forma, Brasília Revisitada sanciona o plano-piloto original [Art.1o] e consolida, no restante do texto e nos Anexos, o plano-piloto construído.

Fig.2 – Plano piloto construído – produto da NOVACAP (1957). Fonte: Brasília 57-85. p.29

As alterações no projeto original constam em recente artigo de Maria Elisa Costa4 e podem ser identificados mediante comparação da Figura 1 [planta em escala 1/20.000 – Art. 1o] com a Fig.2 [adotada na construção do Plano Piloto]. As alterações do plano-piloto original envolveram a nova inserção da cidade no território e mudanças em projetos específicos, como a Plataforma Rodoviária e o entorno. Também foi alterada a localização de atividades e funções urbanas, como o jardim zoológico e o jardim botânico, de inicio localizados no Eixo Monumental do plano-piloto, assim como houve a supressão, criação e realocação de setores, como as Quadras 01.

As alterações do plano-piloto original ao plano-piloto construído foram feitas por equipe da NOVACAP coordenada por Augusto Guimarães Filho, profissional que sempre trabalhara com Lucio Costa e que foi por ele indicado para coordenar o desenvolvimento do projeto, a partir de escritório no Rio de Janeiro. As alterações feitas no projeto inicial da civitas não alteraram a essência urbanística e simbólica, mas alteraram a condição urbana, o assentamento no território, a infraestrutura, a disposição funcional ao longo dos eixos viários estruturadores [Fig.3] e criaram uma bolha urbana ao distanciar a Estação Ferroviária da Plataforma Rodoviária.

A sucinta comparação do plano-piloto original com o plano-piloto construído permite dimensionar o conflito criado pelo Decreto no.10.829/87 quando, 27 anos após a inauguração de Brasília, este oficializa o plano-piloto original e não aquele adotado na construção de Brasília. Um dúbio paradoxo reforçado pela inclusão dos dois Planos Urbanísticos como anexos do Decreto no.10.829/87, ao lado de textos de Lucio Costa que tratam das escalas e de conceitos de natureza geral e de natureza específica.

Por outro lado, é importante lembrar que a proposta original de Lucio Costa correspondeu ao conceito de Plano Piloto exposto por Le Corbusier em correspondência ao Mal. Jose Pessoa, ainda em 1955.5 Segundo Le Corbusier, “Plano Piloto significa a expressão pelo desenho e pelos textos das idéias de ordem geral e particular que a minha experiência permite submeter …”. Quanto ao desenvolvimento deste Plano Piloto, a tarefa caberia aos brasileiros. Ou seja, o conceito de Plano Piloto adotado no Edital de Licitação para o Projeto da Nova Capital era aquele de Le Corbusier e não correspondia àqueles de Plano Diretor Urbano adotados nos anos cinquenta.

Fig.3 – Alterações no plano piloto

Fig.3 – Alterações no plano piloto. Fonte: Brasília 1960 2010 passado, presente e futuro. p.53

As alterações feitas no plano-original por autoridades e pela Novacap resultaram em projeto “parecido”, visto que mantém os fundamentos básicos, mas onde constam fortes alterações funcionais. A Fig.3 sintetiza as mudanças mais vigorosas, visto que apenas a área tracejada corresponde às funções urbanas originais. Todas as demais áreas urbanas constituem alterações para (i) suprimir a função granjas e implantar áreas habitacionais unifamiliares, (ii) ocupar áreas sem destinação com atividades funcionais múltiplas; ou (iii) suprimir área habitacional de superquadras para implantar atividades próprias da área central.

A relocação de atividades urbanas e redefinição de padrões urbanísticos levou a criação de dois planos-pilotos “parecidos”, como diz Lucio Costa, mas diferentes quanto a concepção urbana e totalmente diferentes quanto a exigências administrativas, jurídicas, de planejamento e de gestão. Este fato caracteriza a fragilidade do marco normativo visto que, juridicamente, todo e qualquer plano urbanístico constitui um todo único e diferenciado.

Face estas observações seria necessário promover uma fundamentada e urgente revisão do Artigo 1o do Decreto no 10. 829/87, quanto à concepção urbanística de Brasília, para que o plano-piloto seja único, dotado de fundamentos conceituais sólidos e corresponda às exigências de marco urbanístico do Plano Piloto do Distrito Federal.

Características Essenciais de cada Escala Urbana

O Decreto Distrital de no 10.829/87, que regulamenta a Lei Federal de no 3751/60, também exige a definição das características essenciais de cada escala urbana, para que estas possam ser aplicadas no planejamento e gestão do Plano Diretor, visto que seu Art. 2o estabelece que:

Art. 2º – A manutenção do Plano Piloto será assegurada pela preservação das características essenciais de quatro escalas distintas em que se traduz a concepção urbana da cidade: a monumental, a residencial, a gregária e a bucólica. [grifo nosso]

Mas estas características essenciais ainda não foram definidas e são poucos os que sabem que Lucio Costa só criou seu conceito de escalas urbanas e de jogo de escalas no final de 19616. Quase dois anos depois de sancionado o mencionado artigo 38 da Lei federal no 3.751/60 e inaugurada a Nova Capital7. A teoria das escalas urbanas foi criada para explicar a concepção original do plano-piloto e a menção feita no Artigo 2O. implica em que estas características essenciais devam ser definidas. Mas decorridos mais de trinta anos de vigência do Decreto, as escalas urbanas permanecem sem definição e nesta condição não há como aplicá-las. Com isso se estabelece a segunda insustentabilidade do Decreto Brasília Revisitada, visto que até hoje não foram definidas as funções e atividades urbanas que correspondem a cada escala urbana, o que impede sua aplicação na práxis da gestão urbana, em especial quanto a promover zoneamento que defina os territórios onde cada escala urbana é dominante e qual o jogo de escalas que deverá ser promovido.

A inocuidade do Art. 2o. quanto as escalas urbanas reforça a confusão criada pelo Decreto no 10.829/87 no planejamento e gestão do Plano Piloto, uma constatação que talvez colida com apressadas conclusões de especialistas pouco familiarizados com a teoria da escala urbana criada como fundamento teórico para justificar projetos de 1957. Para Lucio Costa, a prática é o plano-piloto, a teoria é a escala urbana8, mas por ora, a teoria das escalas urbanas permanece inócua porquanto incompleta. E assim permanecerá enquanto não forem definidas as características essenciais da cada escala, quais sejam a monumental, a residencial, a gregária e a bucólica.

Fig.4 – Concepção Urbanística de Brasília

Fig.4 – Concepção Urbanística de Brasília. Fonte: Brasília : preservando o patrimônio da humanidade Porto Alegre: RS Projetos, 2010. p.15

As definições disponíveis, como aquelas feitas por Lucio Costa para o anexo do Decreto Brasília Revisitada, oferecem adjetivos e exemplos que não atendem às exigências mínimas da ciência urbanística porque não indicam funções e usos, nem os padrões de urbanização que correspondem a cada escala no território do Plano Piloto. A exigência quanto a conceituação das escalas consta no art. 2o. do Decreto, mas como o conceito não foi definido, não há como saber do que se trata e como será delimitado o território para sua aplicação. A Fig.4 apresenta o território de cada escala como definido faz um quarto de século. Desde então os perímetros permanecem congelados e tornou-se impossível estabelecer um jogo de escalas destinado, segundo Lucio Costa em 1961, a “caracterizar e dar sentido a Brasília [para] a cidade tomar verdadeiramente pé.”9

Fig.5 – Proposta de atualização da escala monumental

Fig.5 – Proposta de atualização da escala monumental. Apresentada ao CONPLAN/DF em Novembro / 2010

O fato de que, ao longo quase meio século, a teoria tenha sido muito citada e nunca aplicada se deve, também, ao próprio Lucio Costa na medida em que não detalhou e desenvolveu a teoria que criara para sustentar os planos-piloto. Embora cite e descreva os valores de cada escala, ele não ofereceu fundamentação urbanística sólida e substantiva. Mesmo no Anexo I do Decreto Brasília Revisitada, não trata a questão de forma urbanisticamente adequada. Observe-se que neste Anexo irá indicar a escala monumental como igual ao caráter monumental, uma definição que contraria o Relatório de 1957, onde não consta a palavra escala e onde é dito que caráter monumental abrange todo Plano Piloto – “não no sentido da ostentação, mas no sentido da expressão palpável […] consciente daquilo que vale e significa”. Em contrapartida, a escala monumental é indicada para uma parcela menor do Plano Piloto.

Esta ambigüidade conceitual talvez tenha motivado Maria Elisa Costa10 a rever o conceito e sua territorialidade, e elaborar proposta para ampliação da área da escala monumental de forma a abrigar três categorias de monumental: de elementos determinantes, de elementos incorporados e de elementos complementares. Seguindo esta linha de pensamento, no final de 2010 incorporei e ampliei sua proposta territorial para escala monumental [Fig.4] e apresentei a sugestão de novo perímetro [Fig.5] aos membros do CONPLAN/DF.

Questões conceituais e dúvidas semelhantes envolvem o entendimento e as funções que caracterizam o território da escala gregária e da bucólica. No Anexo de Brasília Revisitada, Lucio Costa conceitua a escala bucólica como território de “extensas áreas livres, para serem arborizadas ou guardando a cobertura vegetal nativa, diretamente contígua a áreas edificadas.” Bem mais tarde define a escala bucólica como sendo aquela destinada ”ao lazer”11, mas não é isto que consta no Decreto Brasília Revisitada.

Como ocorre em toda e qualquer cidade viva, as normas rígidas e desatualizadas deste Decreto não impediram as expansões e mudanças funcionais no Plano Piloto, como a que se observa na expansão do território destinado à escala monumental sobre o território da escala bucólica [Fig.6], que ocorre sob a égide da excepcionalidade concedida a Oscar Niemeyer12, cujo escritório está legalmente capacitado para ignorar o Decreto Brasília Revisitada.

Conclusão

Fig.5 – [Foto: Joana França. www.joanafranca.com]

Fig.6 – (Foto: Joana França. http://www.joanafranca.com)

Como conclusão pode-se dizer que os fundamentos do Decreto Brasília Revisitada, marco jurídico que rege a urbanização do Plano Piloto, não são sólidos, consistentes ou adequados. Por um lado, porque adota dois planos urbanos parecidos, mas diferentes, como Plano Piloto de Brasília. Por outro lado, porque não estabelece as características essenciais das escalas urbanas, conceitos urbanísticos fundamentais para sustentação do planejamento e da gestão do Plano Piloto. Como resultado, há uma fragilidade normativa e urbanística, que é reforçada por não estarem sendo cumpridas as exigências da legislação federal, em especial o Estatuto da Cidade.

Nestas condições é fundamental, para que o Plano Piloto seja preservado, fortalecido e que tenha suas funções consolidadas, que se defina o plano urbano [plano-piloto] que rege sua urbanização e quais as características essenciais e as funções de cada escala urbana, para após definir o perímetro em que cada escala será dominante no respectivo território e qual o jogo das escalas que será fomentado e permitido no tecido urbano do Plano Piloto. Este é o desafio que planejadores urbanos, juristas, arquitetos, urbanistas e ambientalistas, entre outros, devem enfrentar para preservar os valores da civitas civitatis nacional.

Brasília, 10 de fevereiro de 2011


notas

1 Agradeço Danilo Matoso Macedo por haver corrigido o entendimento, exposto em textos anteriores, de que o Decreto seria Federal e não Distrital, como de fato é, bem como pelo apoio editorial.

2 A verificação de que o Plano Piloto não tem sustentabilidade urbanística legal é fruto da conjuntura pessoal de estar redigindo livro sobre conceitos, comportamento e impacto de Lucio Costa, ao tempo em que participava do CONPLAN/GDF e do Conselho do IPHAN/DF, após ter prestado consultoria para equipes técnicas que elaboraram o projeto do PDOT/DF.

3 COSTA, Lucio. in Brasília 57-85: do plano-piloto ao Plano Piloto, Brasília : GDF/SVO/DAU ; TERRACAP/DITEC, 1985. p.27. Coordenador: Lucio Costa; Executores: Maria Elisa Costa e Adeildo Viegas de Lima; Supervisão: Luiz Alberto Cordeiro e Tânia Battella de Siqueira. 145 p.

4 ver COSTA, Maria Elisa e LIMA, Adeildo Viegas em resumo de “Brasília 57-85: do plano-piloto ao Plano Piloto”, in LEITÃO. Francisco. (org.). Brasília 1960 2010 Passado Presente e Futuro, Brasilia, SEDUMA/GDF, 2009.

5 LE CORBUSIER, carta enviada ao Marechal Jose Pessoa, apud VIDAL, Laurent, De Nova Lisboa a Brasília – A invenção de uma Capital (seculos XIX – XX), Brasilia: UnB, 2009. p.181.

6 O conceito de “escala urbana” foi tornado público por Lucio Costa em entrevista concedida ao jornalista Cláudio Ceccon e publicado na seçao de Arquitetura do Jornal do Brasil em 18 de novembro de 1961. Antes Lucio Costa havia formulado outras teorias explanatórias sobre seu projeto para o plano-piloto.

7 O artigo 2o. do Decreto regulamenta conceito que não existia quando a lei foi sancionada.

8 O fato da teoria para o plano-piloto de 1957 ter sido criada em 1961 nao invalida sua enorme importância. Como lembra Fernando Pessoa, : “Toda a teoria deve ser feita para poder ser posta em prática, e toda a prática deve obedecer a uma teoria. Só os espíritos superficiais desligam a teoria da prática, não olhando a que a teoria não é senão uma teoria da prática, e a prática não é senão a prática de uma teoria.” [OPP, III, 1172, apud BRECHóN, Robert, Estranho Estrangeiro: Uma Biografia de Fernando Pessoa. Lisboa: Quetzál, 1996.].

9 Jornal do Brasil, nov., 1961

10 Costa, Maria Elisa , Notas Relativas ao tombamento de Brasília, escritas e remetidas ao IPDF/GDF em novembro de 1997.

11 Costa, Lucio, ”Brasilia Revisitada”, in COSTA, Lucio. Lucio Costa : Registro de uma Vivência. São Paulo: Empresa das Artes, Brasília: UnB 1995. p. 331.

12 IPHAN, Portaria no. 314, de 08 de outubro de 1992.


Jorge Guilherme Francisconi

Arquiteto [FAU/UFRGS], PhD em Ciências Sociais [Maxwell School of Public Administration and Citizenship, Syracuse University], Secretário Executivo da CNPU/SEPLAN/PR, Presidente da EBTU/MT e Diretor Geral do DENATRAN/MJ, foi Criador e Coordenador do PROPUR/FAU/ UFRGS, Coordenador do Mestrado da FAU/UNB e também docente da FGV/RJ, da Universidade de Paris XII e do CNAM, em Paris e em Montpellier.


Colaboração editorial: Débora Andrade

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Sobre Danilo Matoso

Arquiteto e Urbanista Brasília - DF
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3 respostas para Da insustentabilidade do Plano Piloto

  1. Ricardo Farret disse:

    Jorge:
    Um trabalho de arqueologia urbanística de grande valor. Tive dificuldades em entender a tal “teoria das escalas urbanas”: quais são seus fundamentos? Se é teoria, deve ser confrontada com uma experiência prática, o que me parece não ser ocaso. Mas um belo trabalho. Ricardo Farret, arquiteto, professor aposentado da UnB.

  2. denise p. agustinho disse:

    Prezado Francisconi, não ficou claro por quê a regulamentação prevista na lei Federal 3.751/1960 deveria ser por lei federal mas esta veio por lei distrital. você poderia dar uma luz nesse assunto? grata denise

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